Är internationell rättvisa möjlig?

reportage | 2006-10-16

År 1948, efter andra världskrigets slut, insåg FN:s generalförsamling att någon form av internationell domstol behövdes för att ta upp de typer av övergrepp som hade skett. Fyrtio år senare, år 1998, såg Romstadgan dagens ljus, och därmed etablerades den internationella brottmålsdomstolen, ICC. Men vilka skyldigheter har stater att se till att individer ställs till svars för krigsförbrytelser, folkmord och brott mot mänskligheten? Finns viljan och förutsättningarna att se till att rättvisa skipas?

Dessa frågor diskuterades under seminariet "Ingen ska gå fri! Om staters vilja och möjlighet att åtala krigsförbrytare" som hölls i Stockholm den fjärde oktober.
- Mellan 1993 och 2003 gjordes framsteg i kampen mot straffrihet, sade Richard Dicker, chef för Human Rights Watch program för internationell rättvisa. Institutioner, som lever upp till de internationella normerna för korrekta rättegångar, har skapats för att hålla människor ansvariga.

Sorgligt nog var det två folkmord som snabbade upp arbetet med att skapa sådana institutioner, menade Dicker, och syftade på händelserna i Rwanda och i före detta Jugoslavien. För dessa har två ad hoc-tribunaler skapats, men de händelser sådana tribunaler kan pröva är av nödvändighet begränsade i tid och i rum. En permanent brottmålsdomstol där förövarna till de värsta brotten kan ställas till svars, är effektivare och kan kanske också fungera som ett avskräckande instrument.
- ICC och Romstadgan är mycket mer än bara en domstol - det är ett helt system, sade Rod Rastan, som arbetar vid åklagarkammaren på ICC.
En viktig princip i Romstadgan är den om komplementaritet. Detta betyder att domstolen bara kan utöva sin jurisidiktion när nationella domstolar är ovilliga eller oförmögna att göra så.
- Systemet består av de nationella myndigheterna plus domstolen, sade Rastan. ICC är inte menad att ersätta de nationella domstolarna.

Innan ICC kan ta upp en "situation" måste något av följande hända: en situation kan hänskjutas till domstolen av en stat eller av FN:s säkerhetsråd, eller så kan åklagaren själv starta en utredning. ICC öppnades formellt den 1 juli 2002, och sedan dess har tre situationer, Centralafrikanska Republiken, Uganda, och Demokratiska republiken Kongo, hänskjutits till domstolen från stater. Dessutom har FN:s säkerhetsråd hänskjutit situationen i Darfur, Sudan till domstolen.

Från vänster: Pål Wrange, Ole Solvang, Rod Rastan och Richard Dicker.

Fred eller rättvisa, eller fred och rättvisa?
I oktober 2005 kom de första häktningsordrarna från ICC. De gällde fem ledare för rebellrörelsen Herrens Motståndsarmé (LRA) i norra Uganda som anklagas för krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten. Bland åtalspunkterna finns våldtäkt, mord, slaveri, tvångsrekrytering av barnsoldater och medvetna attacker mot civila. De fem har i dagsläget ännu inte gripits. Enligt uppgifter från BBC har LRA sagt att de inte kommer att skriva under en fredsöverenskommelse med regeringen såvida inte arresteringsordrarna från ICC dras tillbaka.

Men amnestier och immunitet mot åtal är ingen garanti för en framgångsrik fredsprocess och en varaktig fred.
- Fredsprocesser som inte tar upp frågan om rättvisa är ofta väldigt bräckliga, sade Pål Wrange, folkrättsrådgivare vid utrikesdepartementet.
Att "saker kommer i rätt ordning" betonades dock av flera i panelen.
- Att rättvisan får vänta ett litet tag innebär inte att man har givit någon amnesti, sade Wrange.
- Vi behöver inte åtala någon på en gång, men vi måste se till att fredsprocessen inte resulterar i något som hindrar rättvisans gång, sade Richard Dicker.
Att lokala amnestier inte har någon internationell tyngd var panelen dock överens om.
- Sveriges position är att vi inte accepterar lokala amnestier, sade Wrange. De har ingen effekt utanför landet där de utfärdats.
Spaniens myndigheter har gått så långt att de säger att själva existensen av en amnesti, till exempel i ett fall som Uganda, ger dem rätten att väcka åtal eftersom det visar att landet självt inte är villigt att göra det, berättade Richard Dicker.

Framsteg har gjorts i kampen mot straffrihet, menade Richard Dicker.

ICC:s uppgift är att pröva de allvarligaste brotten, och att fokusera på de ytterst ansvariga. Domarna ska inte, och kan inte, ta hänsyn till eventuella följder för fred och säkerhet.
- Artikel 27 i Romstadgan säger att en persons officiella ställning är irrelevant när det gäller undersökning och prövning i domstolen, sade Richard Dicker.
Detta kan leda till att ICC i framtiden kommer att hamna i ytterst svåra situationer, menade han, och fick medhåll av Rod Rastan. Vad får det för politiska och diplomatiska återverkningar om en statschef grips och ställs inför rätta i Haag? Under artikel 16 i Romstadgan kan FN:s säkerhetsråd be ICC att skjuta upp en undersökning i upp till tolv månader. Hur denna artikel ska tolkas är ännu oklart, och framtiden kommer att utvisa huruvida denna artikel kan komma att användas som ett politiskt verktyg för att förhindra ICC:s arbete.

Det första gripandet
I mars i år meddelade ICC att man hade gjort sitt första gripande: Thomas Lubanga Dyilo, anklagad för brott begångna i Demokratiska republiken Kongo, greps i huvudstaden Kinshasa. Thomas Lubanga är den påstådda grundaren av och ledaren för Union des Patriotes Congolaies (UPC), och anklagas för krigsförbrytelser.
- Detta är inte slutet på undersökningen av UPC och Kongo. Åklagaren väntas komma med fler åtal i ett senare skede, sade ICC:s chefsåklagare Luis Moreno-Ocampo då gripandet offentliggjorts (läs AP:s notis här).

I fallen med Uganda och Demokratiska republiken Kongo börjar man alltså se konkreta resultat av ICC:s arbete: häktningsordrar har utfärdats och en person har gripits. Men ICC är ännu en ung institution, och vilken roll domstolen kommer att få återstår att se.
- ICC arbetar i konfliktzoner, och slängs ibland in som ett konfliktförebyggande verktyg, sade Richard Dicker från HRW. Det är inte säkert att ICC kommer att kunna uppfylla den rollen, menade han.
Det finns också förhoppningar om att ICC ska verka avskräckande: potentiella krigsförbrytare kanske tänker om när de vet att de personligen kan hållas ansvariga, även om de är stats- eller regeringschef i ett land. Avskräckningseffekten kommer att bero på ICC:s effektivitet, menade Rod Rastan.

ICC: ett system som inte är heltäckande
Flera viktiga länder har valt att stå utanför ICC-systemet, däribland USA, Kina och Ryssland. USA har ingått omstridda bilaterala avtal med ett flertal länder som är parter till Romstadgan, där dessa länder förbinder sig att inte utlämna amerikanska medborgare till brottmålsdomstolen. De som omfattas av dessa avtal stäcker sig långt utanför de som normalt åtnjuter immunitet (till exempel stats- och regeringschefer, ackrediterade diplomater, och utrikesministrar) till att gälla alla amerikanska medborgare såväl som personer av annan nationalitet som någon gång arbetat åt den amerikanska staten. Länder som bryter mot detta hotas av stoppat militärt bistånd; och den så kallade American Servicemembers Protection Act (ASPA) ger också USA:s president rätt att med alla tillgängliga medel frita amerikanska medborgare som ställts inför rätta av ICC.
"I praktiken ett hot om våld mot alla länder som skulle kunna tänkas hålla en sådan person häktad", skrev Erik Halkjaer i en artikel om frågan i Amnesty Press förra året (läs artikeln här).

Vilka möjligheter finns det då utanför ICC-systemet att ställa personer som utfört folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelser ansvariga för sina handlingar? En möjlighet är att stater utövar sin "universella jurisdiktion." Detta betyder att varken brottet, den misstänkte eller landet brottet begicks i måste ha någon relation till det land som väcker åtal. Universell jurisdiktion kan användas för att ställa människor inför rätta för brott som folkmord och krigsförbrytelser. Det största och mest grundläggande problemet, enligt Richard Dicker, är dock att den politiska viljan att göra detta saknas. Och även om den politiska viljan finns, så finns det flera praktiska problem i en sådan rättsprocess.
- Universell jurisdiktion bör vara inriktad på en ganska låg nivå, sade Richard Dicker. Det vill säga, inriktas på individer på en lägre nivå, snarare än de på höga poster som riskerar att skapa mycket politiska spänningar.

Rod Rastan betonade rättvisans viktiga roll i fredsprocesser.

I Sverige har nyligen två fall gällande universell jurisdiktion uppmärksammats. Det första gällde Kinas handelsminister Bo Xilai som besökte Sverige i september, och som polisanmäldes av den svenska Falun Gong-rörelsen. I detta fall bestämde man sig för att inte väcka åtal eftersom man ansåg att han i rollen som handelsminister åtnjöt diplomatisk immunitet på samma sätt som en utrikesminister. Det andra fallet rörde en rysk general som besökte Sverige i samband med den svensk-ryska militärövningen Snöflingan. Generalen ska enligt uppgift ha varit ansvarig för människorättskränkningar i Tjetjenien. Svenska Helsingforskommittén och Russian Justice Initiative riktade skarp kritik mot att Sverige bjudit in Ryssland till övningen, men även här valde man att inte väcka åtal. Enligt Pål Wrange från utrikesdepartementet berodde detta på att den ryske generalen förmodligen inte var rätt person. Även om han varit det, är det troligt att åtal inte skulle ha väckts då generalen antagligen hade immunitet enligt det så kallade Status of Forces Agreement (SOFA).

Enligt Richard Dicker har dock några viktiga steg tagits när det gäller universell jurisidiktion.
- Principen lever väl i flera europeiska länder, bland annat Spanien, Storbritannien, Nederländerna och Frankrike, sade Richard Dicker.
Andra framsteg är att vissa länder skapat speciella enheter inom polis- och rättsmyndigheterna för att hantera frågor som rör internationella brott, och att möjligheterna för enskilda inidvider att ta upp fall inför nationella domstolar har ökat.

Exemplet Ryssland och Tjetjenien
Ole Solvang, verksamhetschef för Russian Justice Initiative i Moskva, berättade om kampen för att ställa människor till svars för de brott som begås i Tjetjenien. Exempel på övergrepp som skett i Tjetjenien är mord, gisslantagande, tortyr, "försvinnanden", användande av barnsoldater, och urskillningslösa bombningar. Enligt Solvang finns det vissa möjligheter att ställa förövarna till svars inom det ryska rättssystemet, men problemet är den totala bristen på politisk vilja. Enligt ryska människorättsorganisationer har mellan 3 000 och 5 000 personer "försvunnit" i Tjetjenien sedan 1995.
- Talande statistik är att endast en person har hållts ansvarig för ett "försvinnande", sade Solvang. (Läs Amnestys pressnotis om detta här.)
Ett annat fall är en rysk general som våldtagit och dödat en ung flicka. Han dömdes, inte för våldtäkt och mord, utan för att ha "överskridit sina befogenheter".

Den 23 september utfärdades en amnesti vars syfte ska vara att få de tjetjenska rebellerna att lägga ner vapnen och överlämna sig till myndigheterna. Amnestin gäller dock inte bara rebeller, utan också ryska officerare, något som Ole Solvang ställde sig mycket frågande till.

Då Ryssland inte är part till Romstadgan (man har skrivit under men ej ratificerat den) och då det inte finns någon vilja att använda det nationella rättssystemet, är Russian Justice Initiatives strategi att ta upp fall inför Europadomstolen för Mänskliga Rättigheter. Domstolen, som tillhör Europarådet, kan inte ställa individer inför rätta, utan man tar upp staters eventuella brott mot Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. I juli i år kom domstolens första utslag som behandlar övergrepp i Tjetjenien. I fallet Bazirkona mot Ryssland dömde Europadomstolen den ryska federationen för att ha brutit mot rätten till liv, frihet och säkerhet samt att inte ha respekterat förbudet mot inhuman behandling (artiklarna 2, 3, 5, och 13). Fallet gällde Fatima Bazorkinas son Khadzhi-Murat Jandiyev som "försvann" år 2000. (Läs Amnestys pressnotis om utslaget här.)
I dagarna meddelade Europadomstolen sitt utslag i fallet Estamirov mot Ryssland, gällande en utomrättslig avrättning av fem civila som alla tillhörde samma familj. (Läs vad Russian Justice Initiative skriver om fallet här.) **Domstolen förklarade Ryssland skyldig till att ha brutit mot artiklarna 2 och 13 i Europakonventionen.

Ansvaret för att se till att domstolens beslut efterföljs ligger på Europarådet: medlemsstaterna måste övervaka att Ryssland följer sina åtaganden, till exempel att betala ut ersättning till offren och ställa de ansvariga individerna inför rätta.
- Bördan ligger på Europarådets länder, sade Ole Solvang. Hur långt är de villiga att gå för att se till att Europadomstolens beslut efterlevs?, undrade han.

Ett framsteg i sig
Återigen återkommer vi alltså till frågan om politisk vilja. Detta verkar vara den fundamentala stötestenen i frågan om utkrävande av ansvar när det gäller de allra allvarligaste brotten. Men bara det faktum att det nu finns en permanent internationell brottmålsdomstol, fyrtio år efter att det internationella samfundet börjat diskutera saken, är ett framsteg i sig. 102 stater är nu parter till Romstadgan, och några av de senaste årens värsta konflikter har tagits upp av domstolen. Framtiden får naturligtvis utvisa om huruvida ICC blir ett effektivt instrument i kampen mot straffrihet och för rättvisa, men enbart det faktum att domstolen finns betyder att många länder skriver under på att ingen ska gå fri.

LÄS MER
ICC:s hemsida

Svenska Amnestys sida om ICC

Reportage från Amnesty Press om ICC (nr 1/05)

Romstadgan som pdf-dokument

Text: Jenny Sjöö Saers
Foto: Ulrika Olovson
Amnesty Press och media (praktikanter)

reportage | 2006-10-16