Myndigheter hindras från att handla etiskt

Lagen hindrar svenska myndigheter från att ställa krav på mänskliga rättigheter när de gör offentliga upphandlingar. Bara hälften av de 20 största myndigheterna ställer någon form av sociala krav på leverantörerna. Endast två myndigheter ställer krav som skulle stoppa barnarbete eller mer grova kränkningar. Övriga avstår. – Hårdrar man det kan vi inte ställa krav på att tillverkarna inte använder barnarbete, säger Per Kyhle, upphandlingschef på banverket.

En mycket liten del av de 400 miljarder som spenderas på offentliga upphandlingar varje år berörs av etiska krav. Ett skäl till det är lagen om offentlig upphandling, som följer EG-rättens principer om fri rörlighet för varor och tjänster. Det är tveksamt vilka krav man får ställa. I detta oklara läge väljer myndigheterna olika strategier. Några chansar och ställer krav de inte är helt säkra på är tillåtna, men de flesta avstår från krav.
– Svenska myndigheter är fega, särskilt om man tänker på att regeringen talar så mycket om etiska regler bland företag, säger Joel Lindefors vid organisationen Rena kläder.

Upphandlarna försvarar sig med att riskerna är stora.
– Politikerna har uppmanat oss att pröva att ställa sociala krav, men ingen vill ta konsekvenserna. Kostnaderna kan vara mycket höga om en domstol underkänner kraven. En leverantör kan få hela kontraktsvärdet i skadestånd, säger Martin Reinholtz, upphandlingschef vid Lunds universitet.
Regeringen låter inte heller sin närmaste omgivning testa gränserna.
– Lagen bygger på direktiv från EU. Konkurrensen är det som är utgångspunkten, det ska vara affärsmässigt, säger Bengt Nordqvist, chefsjurist på regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Även om han skulle vilja att frågan om krav när det gäller till exempel barnarbete prövas i domstol, så är regeringskansliet inte berett att ta den risken.
– Vi tar inte gärna domstolsprocesser i sådana frågor, säger han.

När Amnesty Press talat med inköpare på de tjugo största myndigheterna och juridiska experter har tolkningarna av lagen varierat kraftigt. De flesta jurister är dock eniga om att kraven måste gälla just den vara eller tjänst som köps in – inte leverantörens beteende i allmänhet. Det kan få absurda konsekvenser. Det går möjligen att kräva att en t-shirt som köps in till landstinget inte ska vara tillverkad av barn. Men det är sannolikt förbjudet att kräva att företaget inte ska utnyttja barnarbete för annan tillverkning.
Många upphandlare anser att när man köper in varor får man inte kräva att de ska tillverkas på ett sätt som tillvaratar mänskliga rättigheter eller andra etiska aspekter om det inte påverkar kvaliteten på själva varan.
– Vi ställer inga etiska krav på varor. Man får bara ställa krav på själva produkten vi köper, till exempel hur en penna ska fungera, förklarar försvarsmaktens upphandlingschef Lisbeth
Johnson.
I världshandelsorganisationen WTOs domstol, som dömer utifrån ungefär samma juridiska principer som EG-domstolen, finns ett utslag som säger att en upphandlare inte får kräva att tonfisk fångas på ett delfinsäkert sätt – det påverkar nämligen inte kvaliteten på tonfisken i konservburken.
En tydlig princip är också att bara krav som upphandlaren kan kontrollera får ställas – det gör att många myndigheter avstår från att ställa krav,
eftersom de saknar resurser att kontrollera dem.
De myndigheter som alls ställer etiska krav, nöjer sig nästan alltid med »anti-diskrimineringsklausuler«. De innebär främst att svenska tjänsteleverantörer inte ska diskriminera kvinnor, funktionshindrade, homosexuella och andra grupper. Några myndigheter har utvidgat kraven till att gälla förbud mot barnarbete, även om andra anser det olagligt.
Några få går längre. Försvarets materielverk, FMV, är en av de myndigheter som ställer mest långtgående krav och dessutom säger sig följa upp dem. I särskilda avtalsvillkor kräver man att FN-organet ILOs åtta kärnkonventioner ska följas av leverantörerna och deras underleverantörer när varan eller tjänsten utförs. Dit hör utöver förbud mot barnarbete och tvångsarbete också garantier för föreningsfriheten och rätten att förhandla kollektivt.
– Jag säger inte att detta är tillåtet juridiskt, jag säger bara att vi gör det. Såvitt vi känner till har frågan inte prövats, säger Lennart Borghagen, inköpsdirektör på FMV.

FMV drabbades för några år sedan av hård kritik i pressen efter uppgifter om att man köpt in t-shirts från en leverantör som H&M ratat på grund av risk för barnarbete. Efter det införde man striktare krav. Dessa har nu tillämpats i hundratals fall utan att någon leverantör haft invändningar. Det har gjort att frågan aldrig prövats juridiskt – sannolikt är ingen leverantör sugen på att ta strid för rätten till barnarbete och inskränkningar i fackliga rättigheter.
FMV anger två skäl till sin linje: att markera verkets inställning i dessa frågor och att säkerställa konkurrensneutralitet.
– En leverantör ska inte ha fördel av att bryta mot grundläggande rättigheter, säger Lennart Borghagen.

Det finns dock principiella invändningar mot långtgående sociala krav vid upphandlingar. Michael Slavicek är chefsjurist på Nämnden för offentlig upphandling, den myndighet som övervakar hur upphandling hanteras. Han anser att det är viktigt att inte upphandlingen går först i arbetet för mänskliga rättigheter. Om en myndighet eller kommun redan har höga krav på till exempel jämställdhet eller barns rättigheter, ska samma krav gälla i upphandlingen, men upphandlingen ska inte vara det enda instrumentet.
– Jag tycker inte att offentlig upphandling ska bli en sköld för att värna dåliga förhållanden hos leverantörer. Men det är inte heller ett lämpligt svärd i kampen för mänskliga rättigheter, säger han.
Förespråkarna för etiska krav vid upphandling ser det annorlunda. Jerker Thorsell, som nyligen tillsammans med Fredrik Lann skrivit boken »En god affär – om sociala krav i upphandling«, tycker att invändningarna inte är relevanta i vår globaliserade värld.
– I många tillverkningsländer finns inget effektivt rättsväsende. De lagar som finns följs inte. Då går det inte att säga att det inte är vårt ansvar. Som stora konsumenter har myndigheter och kommuner makt – och med makt följer ansvar, säger han.

Text: Petter Ljunggren och Lars Truedsson

Få myndigheter ställer hårda sociala krav

Amnesty Press frågade de 20 största svenska myndigheterna om de ställer sociala krav vid upphandlingar. Hälften av dem ställer sådana krav, framförallt om anti-diskriminering hos tjänsteleverantörer. Men bara två myndigheter ställer krav på hur varor tillverkas – krav som skulle kunna stoppa grövre kränkningar av de mänskliga rättigheterna.

Riksförsäkringsverket. Nej.
Skatteverket. Ja, för tjänster.
Anti-diskriminering.
Riksgäldskontoret. Ja, för tjänster. Anti-diskriminering.
Arbetsmarknadsverket. Ja, för
tjänster. Leverantören bör tillämpa anti-diskriminering.
Försvarsmakten. Ja, för tjänster. Anti-diskriminering.
Socialstyrelsen. Nej.
CSN. Nej.
Vägverket. Nej.
Regeringskansliet. Nej.
Polisen. Ja, för varor och tjänster när det gäller samnordiska
upphandlingar. Förbud mot
barnarbete.
Sida. Ja, för varor och tjänster.
ILO-konventionerna.
Skolverket. Ja, för tjänster.
Anti-diskriminering.
Jordbruksverket. Nej.
Banverket. Nej.
Statens pensionsverk. Nej.
Kriminalvårdsstyrelsen. Nej.
Migrationsverket. Nej.
Domstolsverket. Ja, för tjänster. Anti-diskriminering.
Tullverket. Ja, för tjänster.
Anti-diskriminering.
Lunds universitet. Ja, för tjänster. Anti-diskriminering.