En dag på Migrationsdomstolen

Reportage | 2007-03-07
Även publicerad i AmnestyPress #1/2007

När den nya utlänningslagen infördes förra året inrättades Migrationsdomstolar. Amnesty Press besökte en förhandling i Stockholm.

– Kristen eller muslim, det är livsavgörande frågor för mig. Om jag är muslim kan jag leva var som helst i landet, utan problem. Men om jag är kristen, hur kan jag bära kors, be, gå i kyrkan, läsa bibeln, prata om min tro? Hur kan jag leva ett riktigt liv som kristen? Kan ni svara mig?

Frågan klingar uppriktigt och uppfodrande. Den är retorisk, och hon ställer den till Migrationsverkets processförare och till den samlade rätten. Men detta sker en bit in i den muntliga förhandling som denna eftermiddag äger rum i Migrationsdomstolen i Stockholm. Vi backar bandet till tidpunkten då dörren till förhandlingssalen öppnas.

Akt 1.
Hon, klaganden, den asylsökande kvinnan från Afrika, stiger in och tar plats i salen följd av tolken och det offentliga biträdet och Migrationsverkets processförare. Mitt emot dem sitter redan rådmannen, rättens ordförande, flankerad av protokollförare och tre nämndemän. Inredningen är neutral, i färg och design. Det är tyst, så när som på skrap av stolar och en surrande fläkt.

Tystnaden bryts när rådmannen, rättens ordförande, slutligen tar till orda och inleder med att fråga om förhandlingen ska ske bakom stängda dörrar eller inte. Därefter sammanfattar hon kort yrkanden, grunder och Migrationsverkets avslagsmotivering. I detta fall är det trovärdigheten som står på spel. Biträdet ges rätt att utveckla asylskälen.
»Varsågod, advokat Rosi«, säger så rådmannen formellt. Under 45 minuter frågar biträdet sin klient om hennes bakgrund och asylskäl. Frågorna är korta, koncisa och ganska ifrågasättande, som vore de ställda av en kritisk motpart. De lotsar pedagogiskt rätten genom de väsentliga delarna av bakgrunden till klientens fruktan för förföljelse i hemlandet. Pedagogiskt. Tonen är osentimental och saklig. Svaren kommer lugnt; bara ibland ökar röstintensiteten och händerna används till att gestikulera och ge eftertryck. Hon berättar om hur hon upptäckte kristendomen, om hur hotbilden ökade, om hur hon fick gömma sig på olika platser i hemlandet den sista tiden före flykten. Så får hon ytterligare några frågor från Migrationsverkets processförare innan rådmannen deklarerar en paus i förhandlingen och parterna ombeds att lämna rättssalen.

Akt 2.
När rätten återsamlas går uppmärksamheten till vittnet som nu hälsas välkommen av rådmannen och avlägger ed. Som svar på frågor från biträdet berättar vittnet nu om den förföljelse som kristna kan utsättas för av både stat, fundamentalistiska grupper och enskilda liksom vad han känner till om den klagande. Migrationsverkets processförare ges möjlighet att ställa frågor, men avböjer.
– Då är förhöret avslutat, konstaterar domaren. Vi övergår till slutpläderingen.

Här sammanfattar biträdet asylskälen innan hon går vidare och kritiskt diskuterar ett tidigare beslut från Utlänningsnämnden, där den sökande kunde anses avkrävas religiös diskretion i hemlandet för att på så sätt undvika bestraffning från stat eller enskilda. Hon grundar sin plädering på den svenska grundlagen och människorättsdokument som alla förespråkar religionsfrihet, och argumenterar för att asylpraxis bör avspegla att en människas ursprung inte ska avgöra om han eller hon ska tillåtas få reell religionsfrihet.

Därefter vidhåller Migrationsverkets processförare att den klagande inte är trovärdig. Hon har, enligt verket, inte visat på riskerna utan är snarare en lycksökare som vill ha uppehållstillstånd. Domaren ställer några frågor, och klaganden riktar några ord till rätten innan förhandlingen förklaras avslutad.

Text: Maria Bexelius

Fotnot:
Personuppgifter har ändrats för att omöjliggöra identifiering.

=====

Röster om den nya lagen

Madelaine Seidlitz, flyktingansvarig på svenska Amnesty
– Det är för tidigt att säga om skyddet mot förföljelse förbättrats. Vissa domar är bra, andra otydliga. Det är fortfarande oklart vilken vikt som läggs vid landinformation och hur riskbedömningar görs. Det finns hittills alltför få vägledande domar från Migrationsöverdomstolen.

Gregor Noll, professor i folkrätt
vid Lunds universitet
– Jag har granskat 26 domar som alla behandlar frågan om synnerligen ömmande omständigheter. Utifrån dessa ser man att domstolarna i flera fall givit bifall vid synnerligen ömmande omständigheter där de istället kunde ha givit flyktingstatus eller tillstånd som skyddsbehövande. Poängen med lagändringen var att renodla asylskälen och bli av med kategorin politisk-humanitära skäl. Det har inte hänt, trots att lagstiftaren var tydlig på den här punkten. Det kan man kalla lagtrots.

Jag är också kritisk till att domstolarna inte i fler fall har använt sig av möjligheten att återförvisa ärenden till Migrationsverket när utredningar brister.

Anders Sundquist, kanslichef på Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar
– Det verkar finnas ett ökat utrymme i domstolarna att beakta varje asylberättelses särdrag, samtidigt som vi sett brister i domstolars teoretiska kompetens att göra flyktingskapsbedömningar. Vi är också kritiska till att det nya lagrummet om verkställighetshinder inte överensstämmer med Sveriges folkrättsliga skyldighet att iaktta det absoluta förbudet mot att återsända någon till tortyr.

Åsa Malmros, advokat och
offentligt biträde i asylmål
–Som offentliga biträden har vi fått en mer aktiv roll och arbetet har lyfts till en högre juridisk nivå. Jag tycker att den nya processen är bättre, men de faktiska resultaten i asylmål har hittills inte påverkats nämnvärt.

Text: Maria Bexelius

=====

Asylfrågor i domstolar
– minst chans att få bifall i Stockholm

Det var många som hoppades på en generösare asylprövning när den hårt kritiserade Utlänningsnämnden ersattes av domstolar den 31 mars 2006. Hur gick det? Amnesty Press har granskat statistiken och finner skillnader mellan domstolarna i Stockholm, Göteborg och Malmö.

Asylsökande har åtskilliga gånger de senaste åren vittnat om hur de upplevt att livsavgörande beslut fattades över huvudet på dem. De har fått fick avslag i Utlänningsnämnden utan att ha getts möjlighet att höra Migrationsverket motivera sina beslut och utan att få berätta om sina asylskäl, ansikte mot ansikte med dem som skulle besluta om deras framtid. För att ändra på detta skrev man i förarbetena till den nya lagen »att det är viktigt att det finns möjligheter till muntlig förhandling och att inslaget av muntlig förhandling blir större än vad som varit fallet ditintills.« Den 31 mars 2006 började den nya utlänningslagen gälla.

Med facit i hand är det tydligt att muntligheten visserligen ökat under 2006 men att siffrorna från migrationsdomstolarna i Malmö och Göteborg, där ca 40 procent beviljats muntlig förhandling, skiljer sig avsevärt från domstolen i Stockholm som haft muntlighet hälften så ofta. Varför denna skillnad?
– Vi vet inte, svarar Richard Ljungqvist, chefsrådsman vid Migrations-domstolen i Stockholm. Vår generella inställning är att asylmål inte skiljer sig från andra förvaltningsmål i det här avseendet. Muntlig förhandling är ett komplement till den skriftliga handläggningen. Om klaganden begär muntlig förhandling, vilket ofta inte är fallet, gör vi en behovsprövning, och beviljar muntlighet främst om det handlar om trovärdighetsfrågor.
Vid både Migrationsdomstolen i Malmö och Göteborg framhävs istället vikten av en generös inställning. Där är huvudprincipen att bifalla om en klagande yrkar på muntlighet i asylmål.
– Med utgångspunkt från förarbetena anser vi att utrymmet för avslag
är begränsat. Dessutom anser vi att
det ger oss ett bättre beslutsunderlag, konstaterar chefsrådmannen Kerstin Hardgren vid Migrationsdomstolen i Malmö.
Richard Ljungqvist föreställer sig dock att siffran för muntliga förhandlingar i asylmål i Stockholm med tiden också kommer att ligga närmare 40 procent.

Anders Sundqvist, kanslichef på Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, är positiv till ökad muntlighet, men betonar samtidigt att det långt ifrån alltid gynnar klienten:
– Om ens klient är en bonde som inte är läs- och skrivkunnig och aldrig tidigare varit utanför sin by i Irak, så kanske han har det knepigt att muntligt, kronologiskt och strukturerat redovisa sina asylskäl trots att de är starka. En fysikprofessor från Bagdad vore däremot en stjärna under förhandlingen.
Av de asylsökande som överklagar Migrationsverkets beslut i Göteborg eller Malmö får ungefär 65 procent sin sak bedömt av både domare och nämndemän medan samma siffra i Stockholm ligger på 30 procent. I Stockholm ansågs därmed cirka 70 procent av asylmålen vara av enkel beskaffenhet och kunna avgöras av en ensam domare. Chefsrådman Richard Ljungqvist i Stockholm har ingen klar förklaring till skillnaden, men menar att den bl.a. kan höra samman med den låga andelen muntliga förhandlingar, som ju alltid sker i nämnd.

För chefsrådmannen Anders Hagsgård i Göteborg är det en fråga om transparens i asylprocessen:
– Jag uppfattar det som att ett syfte med reformen var ökad öppenhet. Därför ser jag det som viktigt att vi i så stor utsträckning som möjligt garanterar allmänhetens insyn genom nämndemännens närvaro.

På frivilligorganisationer som Amnesty, Röda Korset, FARR och Rådgivningsbyrån menar man att rättssäkerheten på det formella planet har ökat. Man har i flera fall noterat tydligare beslutsmotiveringar och att det är ett stort framsteg att Migrationsverket nu inte längre kan avslå med hänvisning till hemliga ambassadrapporter eller formuleringar som »enligt verkets kännedom om förhållandena i land X…«.

På samma sätt framhålls det positiva i att Migrationsöverdomstolen i två avgöranden givit både verk och migrationsdomstolar bakläxa och signalerat vikten av muntlighet, utförliga dom-skrivningar, kommunikation av alla handlingar, uppdaterad landinformation och noggranna utredningar av asylskäl. Däremot betonar de alla att det fortfarande är för tidigt att dra några slutsatser om rättssäkerheten rent faktiskt ökat och i så fall i vilken utsträckning.

I somras föll så strålkastarljuset på sekretessfrågan. Ökad transparens i domstolarna innebar också att domar med namn och asylskäl i stor utsträckning blev tillgängliga för allmänheten. Men också för ambassadpersonal med intresse för regimkritiker. Kritiken lät inte vänta på sig.
– Det kan innebära enorma risker för den asylsökande och hans eller hennes anhöriga i hemlandet, både vid bifall och avslag, hävdar Madelaine Seidlitz, flyktingansvarig på Amnesty.

Hon har sedan i somras förgäves försökt få svar från Migrationsverket på frågan om rutinerna ändrats så att alla nyanlända informeras om att sekretessen nu inte kan garanteras i hela asylprocessen. På Amnesty betonas självkritiskt att frivilligorganisationerna borde ha förutsett sekretessproblemen och påtalat dem i sina remissvar.

Samtal med chefsrådmän på de tre migrationsdomstolarna visar att Stockholm och Göteborg tolkar sekretesslagstiftningen delvis annorlunda än i Malmö, som oftare har muntliga förhandlingar med öppna dörrar och sekretessbelägger i mindre utsträckning. Vid samtliga domstolar inväntar man nu Regeringsrättens avgörande i frågan om hur sekretesslagen bör tolkas. Utslaget lär avgöra om en lagändring krävs för att tydliggöra balansen mellan kravet på insyn och individens behov av sekretess.
– Det är olämpligt att vi idag tolkar lagen på olika sätt, påpekar chefsrådman Kerstin Hardgren vid Migrationsdomstolen i Malmö.

Möjligheten att få bifall i domstolarna tycks vid en ytlig granskning av statistiken från Domstolsverket skilja sig beroende på var i landet man överklagar. 430 asylmål bifölls under året i migrationsdomstolarna, vilket är cirka 95 procent av alla 455 mål om asyl som ändrades. Det går alltså att förutsätta att ändrade mål generellt handlar om bifall. I Stockholm ändrades ungefär 13 procent, medan Migrationsdomstolen i Göteborg ändrade 31 procent och den i Malmö 28 procent. På samma sätt ändrade Malmö och Göteborg betydligt fler beslut där Migrationsverket tidigare förvägrat asylsökande offentligt biträde och bedömt att ansökan om asyl varit uppenbart ogrundad. Bifallsfrekvensen totalt sett i asylmål var nästan tre gånger så hög i Malmö och Göteborg jämfört med i Stockholm.
– Siffrorna skiljer sig mellan domstolarna, medger Richard Ljungqvist, chefsrådman vid migrationsdomstolen i Stockholm, men betonar att statistikunderlaget är begränsat och att måltyp och de klagandenas ursprungsländer kan påverka statistiken.

Richard Ljungqvist reflekterar även kring att ändringsfrekvensen i domstolar generellt brukar ligga kring 10-15 procent såtillvida det inte skett någon radikal förändring av lagstiftning eller praxis. Vissa skulle sannolikt hävda att just detta skett på asylområdet i Sverige, men Ljungqvist menar att lagstiftaren främst avsett processuella eller formella förändringar, inte materiella. Det vore därför, enligt Ljungqvist, anmärkningsvärt om 30 procent av Migrationsverkets beslut skulle vara fel. En sådan siffra kan indikera stora brister i prövningen i första instans och borde stämma till eftertanke både på verk och i domstolar.

Bilden som tonar fram av Domstolsverkets statistik rörande såväl muntlighet, avgörande med nämndemän och bifallsfrekvens är den av en situation där Migrationsdomstolarna i Malmö och Göteborg ligger generellt närmare varandra i samtliga bedömningar, medan Stockholm sticker ut. Det ligger nära till hands att ifrågasätta rättssäkerheten och sluta sig till att Migrationsdomstolen i Stockholm, vars anställda i hög utsträckning kommit direkt från Utlänningsnämnden, gör restriktivare lagtolkningar än övriga domstolar.

De tre intervjuade chefsrådmännen i Malmö, Göteborg respektive Stockholm vill emellertid inte dra någon slutsats om bristande rättssäkerhet, att lika fall bedöms olika, utan hänvisar till en pågående internutredning som skall vara klar i mars/april och som syftar till att svara på frågan om orsakerna till de skilda utfallen i norr och söder.

De efterlyser också fler avgöranden från Migrationsöverdomstolen som kan ge tydligare praxisvägledning, men därmed också kan visa huruvida domstolen i Stockholm, som chefsrådmannen där formulerar det, är »alltför sträng«.

Text: Maria Bexelius

Reportage | 2007-03-07
Även publicerad i AmnestyPress #1/2007