EUs flyktingpolitik: Fästning Europa?

En sen natt i juni 1997 blev 15 europeiska regeringschefer eniga om att EU skall ha en gemensam flyktingpolitik, i varje fall på sikt.

Flyktingfrågor var visserligen inte huvudpunkten på toppmötet i Amsterdam. Det egentliga syftet var att enas om ett nytt fördrag för att kunna uppta nya medlemsländer i Öst- och Centraleuropa.
Men asyl- och migrationsfrågor medförde en konkret förändring av stadgarna, om än med fördröjd verkan:

EU skall senast 2004 ha en samordnad flyktingpolitik. Politiken skall ha en gemensam rättslig bas; samma lagar skall gälla i de 15 medlemsländerna. Helst skall de gemensamma lagarna också tolkas på samma sätt.

Bra eller dåligt?

– Man kan ha farhågor för att enigheten uppstår runt en minsta gemensamma nämnare, att man anpassar sig nedåt till de länder som har minst generös politik, säger Amnestys generalsekreterare Carl Söderbergh.

De farhågorna är inte nya. EUs försök att etablera en flyktingpolitik har länge följts med skepsis av frivilligorganisationer.

Man har menat sig kunna se ritningarna till ”Fästning Europa” – EU som en välbevakad borg med höga murar och djupa vallgravar.

Typiskt nog heter det nyhetsbrev som mest utförligt och kritiskt har bevakat de här frågorna just ”Fortress Europe?”. Utgivaren Nicholas Busch, schweizisk jurist och journalist bosatt i Falun, menar att fästningsbilden är relevant och att den får tydligare konturer.

– Den restriktiva politiken blir mer effektiv när den samordnas med utrikes-, och försvarsfrågor. Det blev tydligt med Kosovokriget. Natos bombningar och EUs linje förhindrade en massflykt längre bort än till interneringslägren i Albanien och Makedonien. Jämfört med kriget i Bosnien var det bara en bråkdel av alla flyktingar som lyckades ta sig in i Europa från Kosovo, säger han.

Det brittiska dokumentationcentret och tidskriften Statewatch beskrev utvecklingen på ett liknande sätt efter toppmötet om rättsliga frågor i Tammerfors i oktober förra året:

”Den övergripanden bilden är klar: Man vill stärka de legala invånarnas frihet, säkerhet och rättvisa medan man exporterar invandringskontrollen (med dess ofrihet, osäkerhet och orättvisor) till de länder eller regioner som flyktingarna kommer i från och där de varken ses eller hörs”. (Statewatch; Årgång 9, nr 5)

Fast det finns också tendenser, eller hopp om tendenser, i motsatt riktning.

Michael Williams, ordförande i FARR (Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd), hoppas på en mer liberal linje, och på en bättre kontroll av själva beslutsprocessen. Det kan bli följden av att EU-kommissionen blir initiativtagare till nya beslut, och inte som idag politiker eller diplomater från medlemsländerna. En ny och mer aktiv roll för EUs organ är en av flera konsekvenser av ökad överstatlighet.

– Vi kan se en tydligare ansats till en samlad politik. När kommissionen får initiativrätten kommer utgångspunkten för kommande beslut att ligga nära våra krav. Möjligheterna ökar till insyn genom EU-parlamentet. Så får vi se om det blir lättare att stödja förslag som är bra från början, än att som idag försöka förändra förslag som är dåliga, säger han.

Flyktingpolitiken i EU har hittills behandlats som mellanstatliga frågor. Det betyder att alla medlemsstater skall vara eniga, och att EUs egna, överstatliga, organ som kommissionen, parlamentet och domstolen har begränsat inflytande.

Men när besluten blir överstatliga fattas de med kvalificerad majoritet. Då kan enskilda medlemsstater röstas ned. Samtidigt får EU-organen en ökad betydelse.
Restriktiva EU-länder kan tvingas att föra en mer öppen och generös flyktingpolitik. De motsträviga kan inte längre blockera gemensamma beslut.

Det skulle i så fall innebära att en ”god” politik trycks ned ovanifrån, som när EU kan tvinga fram skärpta miljöregler också i motvilliga medlemsländer.

Men förtecknen kan också bli de motsatta: Majoriteten kan enas om att ribban skall sättas högt, eller att minimikraven för behandling av asylsökande skall hållas låga.

– Jag är inte mycket för att skönmåla, men det finns utsikter till en ökad rättsäkerhet för flyktingar, och för att medlemsländer som släpar efter i flyktingbehandlingen får en knuff framåt, säger Eva Åkerman Börje, kansliråd på utrikesdepartementet med ansvar för flyktingfrågor inom EU.

Men det är inte beslutens kvalitet som bekymrar henne i dag. Eva Åkerman Börje är mer oroad över att besluten inte fattas alls.

– Det går oerhört långsamt på vårt område. Toppmötet i Tammerfors talade om ett gemensamt asylsystem. Det kräver en massa rättsakter. Men ännu har inget gjorts. Arbetet är inte påbörjat. Vi har inte ens sett beslutsförslagen, och riskerar att köra rakt in i ett fiasko. Jag kommer att vara helt överlycklig om ens 20 procent av löftena från Tammerfors blir genomförda i tid, säger hon.
Hur snabbt, eller långsamt det går, har blivit enklare att följa. Kommissionen publicerar nu en ”resultattavla” i rättsfrågor. Det är en sammanställning av vad som skall göras, när, och hur det faktiskt går.

– Utan tvekan tar vi en politisk risk. Men behovet av insyn, vårt ansvar gentemot medborgarna, och frågornas vikt gör det nödvändigt att ta den risken, sade den ansvarige EU-kommissionären António Vitorino i ett anförande i Holland i april i år.

De beslut som EU hittills har tagit i flyktningfrågor har i huvudsak haft form av mellanstatliga konventioner; avtal som träder i kraft när de har ratificerats (godkänts) av medlemsstaterna.
Dit hör Schengenkonventionen om att ersätta de interna gränskontrollerna med en gemensam yttre gräns och kontroll, Dublinkonventionen om att asylansökande inte skall ”asyl-shoppa” utan enbart behandlas i ett av medlemsländerna, och i någon mån Europolkonventionen om polissamarbete.

Hit hör också Eurodac, ett system för att ta och utväxla fingeravtryck från asylansökande, men också från ”illegala invandrare”. Eurodac var först utformad som en konvention. Det är nu utformat som förslag till förordning – bindade lag som träder i kraft så snart EUs ministerråd har enats om ett beslut.

Konventionerna blir nu möjligen historia. Innehållen förs in i EG-rätten, EUs överstatliga och bindande regelverk.

De existerande avtalen skall också kompletteras med nya beslut, bland annat om en definition av flyktingbegreppet, och om minimikrav för hur asylansökande mottas och behandlas.

Detta kan komma att ske tidigare än 2004. I den regeringskonferens som pågår just nu försöker det portugiska ordförandeskapet av skynda på processen. Men den beslutade samordningen kan också utebli.

– Det finns ju ingen automatik i övergången till överstatliga beslut. I Amsterdamfördraget står att det skall ske, men att det skall bestämmas i enhällighet. Om man inte kan enas, ja så händer ju ingenting, påpekar Eva Åkerman Börje på UD.

Hon ser själv den aviserade överstatligheten som en möjlighet, bara den blir av:
– Sverige hör till den grupp av länder som mest ivrigt förespråkar en sådan samordning. Det kan i bästa fall ge människorättsfrågor en mer generös tillämpning i EU.

Nicholas Busch, utgivare av nyhetsbrevet ”Fortress Europe?”, har närmast ett motsatt perspektiv. Han är också bekymrad över att beslut om en militär styrka för krishantering utanför EUs gränser kan få konsekvenser för flyktingpolitiken.

– I praktiken skärper EU gränskontrollerna. Planerna på en beredskapsstyrka på 60 000 man för ”humanitära interventioner” kan innebära att man försöker kontrollera flyktingströmmar med rent militära medel. Oklara regler ger samtidigt betydande befogenheter till de utövande myndigheterna.

– Fast den tendensen motsägs i någon grad av ny amnestilagstiftning i Italien, Portugal, Spanien, Frankrike och Belgien. Det är som om man börjar inse att fästningspolitiken faktiskt inte håller där, säger han.

Michael Williams, ordförande i FARR, hoppas att en överstatlig samordning skall öka flyktingars rättssäkerhet, men är inte entydigt optimistisk.

– Risken finns att asyllagstiftningen så småningom blir riktigt hygglig, men att det inte finns någon att tillämpa den på – om inte EU släpper in flyktingar i praktiken

Staffan Dahllöf