Försiktig optimism om ”skyldigheten att skydda”

reportage | 2006-03-11

– Om det blir ett MR-råd så kan det inleda sitt arbete i juni. MR-kommissionen ska sammanträda den 13 mars. Det kan bli ett kortare sammanträde eller det kan bli ett vanligt sex veckors möte. Det är inget som vet.
Louise Arbour skrattar och rycker lätt på axlarna. Hon gjorde sig känd som kompromisslös chefsåklagare för FN:s krigsförbrytartribunaler för ex-Jugoslavien och Rwanda, innan hon drog sig tillbaka till arbetet som ledamot i Kanadas högsta domstol. Nu är hon FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter. Den 3 mars var hon en av gästerna på ett seminarium om ”Skyldighet att skydda”, arrangerat av Palme-centret, FN-förbundet och regeringskansliet, där också Peter Wallensteen och Payam Akhavan medverkade.

”The Responsibility to Protect” eller R2P som det kallas har blivit ett begrepp som väckt förhoppningar om ett FN som starkare kommer att försvara de mänskliga rättigheterna. Vid sidan av högkommissariatet och de kommittéer som övervakar efterlevanden av FN-konventionerna finns också MR-kommissionen och där råder nu stor osäkerhet om dess framtid.

I en artikel i den schweiziska tidningen Le Temps den 1 mars skrev Louise Arbour tillsammans med den schweiziske utrikesministern Micheline Calmy-Rey att ingenting tyder på att ytterligare förhandlingar om ett MR-råd skulle leda till ett bättre förslag. De uppmanade därför till stöd för det liggande förslaget om ett MR-råd. Samtidigt beskrev de MR-kommissionen som ett organ som ”praktiskt taget förlorat all trovärdighet”.

Louise Arbour anser att MR-kommissionen förlorat sin trovärdighet.
Det är dags att också ta ansvar för efterlevnaden av ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, anser FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter.

Måndag 13 mars kommer FN:s Kommission för mänskliga rättigheter att öppna sitt årliga sammanträde i Genève i Schweiz. Det blir den 62:a sessionen sedan 1946.

Kommissionens sammanträden, som pågår i sex veckor, brukar få hård kritik för politisk kohandel.
Kritikerna har tyckt att det är horribelt att länder som Libyen, Kuba, Kina, Vitryssland, Sudan, Zimbabwe och Egypten finns bland de 53 länderna som är medlemmar.

I det nuvarande reformarbetet i FN har det funnits idéer om att ersätta kommissionen med ett Råd för mänskliga rättigheter, som skulle agera på ett vassare och mer effektivt sätt. Rådet skulle sammanträda oftare, med tre fasta sessioner på tio veckor vardera per år, och ha 47 medlemsländer som väljs genom ett geografiskt kvotsystem i en sluten omröstning i generalförsamlingen. FN:s generalsekreterare Kofi Annan tillhör dem som förordat att det skulle behövas två tredjedels majoritet vid omröstningen i generalförsamlingen för att få bli medlem i MR-rådet, vilket har fått stöd också av både USA och EU.

En skillnad jämfört med MR-kommissionen är att ett medlemsland i rådet som inte själv respekterar mänskliga rättigheter skulle kunna uteslutas ur rådet.

Men rådets utformning är en känslig fråga och förhandlingarna har varit svåra. Den 27 februari lade Jan Eliasson, ordförande i FN:s generalförsamling, fram ett förslag till resolution som skulle innebära att ett MR-råd skulle kunna börja arbeta i år. Eliassons förslag ansågs innebära en urvattning, men förhoppningarna om ett beslut i generalförsamlingen har hittills inte infriats. Bakom kulisserna pågår troligen ett intensivt förhandlingsarbete och det har spekulerats att ett beslut kan komma i generalförsamlingen under helgen.

Amnesty International generalsekreterare Irene Khan sade i ett uttalande i tisdags att ”detta är bästa chansen på årtionden att upprätta ett mer effektivt FN-organ för mänskliga rättigheter”. Irene Khan sade att resolutionstexten inte är perfekt och inte motsvarar Amnestys alla önskemål men Amnesty uppmanar alla regeringar att godkänna resolutionen utan dröjsmål.

Det största hindret just nu är USA, vars FN-ambassadör John Bolton, säger att han vill ha ”förbättringar” i resolutionen. Dessa förbättringar skulle uppnås genom omförhandlingar. Amnesty befarar att detta kan innebära att hela frågan om MR-rådet rinner ut i sanden och utfärdade i tisdags en blixtaktion för att förmå USA att säga ja.

När FN bildades 1945 var det i efterdyningarna av andra världskriget. Under en kort tid fanns en optimism om en fredligare värld och arbetet med allmänna förklaringen om mänskliga rättigheter (1948) och folkmordskonventionen (1948) gav förhoppningarna om en värld med respekt för både individens rättigheter och att slagordet ”Aldrig mer” skulle bli verklighet.

Vid bildandet av FN hade andra världskrigets segrarmakter; USA, Storbritannien, Frankrike, Ryssland och Kina, gett sig själva vetorätt i säkerhetsrådet - det organ som fattar beslut som är bindande för FN:s medlemsstater. Statens nationella suveränitet över sitt territorium kom också att tolkas som en gräns för ingripande från omvärlden. Därmed var medborgarna i en stat prisgivna åt en regims välvilja.
Professor Peter Wallensteen pekade i sitt föredrag på mönstren när det gäller väpnade konflikter efter andra världskriget: Konflikterna har blivit färre under senare år och FN:s säkerhetsråd har blivit allt aktivare:
– Det är numera sällan som vetorätten används och säkerhetsrådet antar allt fler resolutioner med hänvisning till kapitel sju i FN-stadgan.
Det finns anledning till en försiktig optimism.

Vid Uppsala universitet finns numera en databas som
tar fram hårdfakta kring väpnade konflikter i världen. Peter Wallensteen menar att R2P är ett användbart instrument i en rad av dagens pågående konflikter. Skyldigheten att skydda utreddes i den kommissionen som tillsattes av Kanadas regering år 2000 och som leddes av Australiens förre utrikesminister Gareth Evans.

Kommissionens arbete var en reaktion på 1990-talets stora kriser för det internationella samfundet. Våren 1994 hade närmare en miljon människor mördats under 100 dagars folkmord i Rwanda, medan FN gjorde nästan varje tänkbart fel och västländerna aktivt bidrog till att dölja vad som hände för att slippa ett ingripande.

I juli 1995 misslyckades nederländska FN-soldater att förhindra massakern på mellan 7 000 och 8 000 muslimska män i den bosniska staden Srebrenica. 1999 gick Nato för första gången i sin historia ut i krig och under 78 dagar bombades mål i Jugoslavien. Natos krig motiverades med att en humanitär intervention var nödvändig för att rädda provinsen Kosovos albanska majoritetsbefolkning undan förföljelse.

Begreppet humanitär intervention väckte under 1990-talet kritik då det befarades att det kunde användas som förevändning för att ingripa i helt andra syften.

– ”Skyldighet att skydda” syftar till att hitta sätt att reglera när omvärlden har en skyldighet att ingripa. Det handlar om förhindra ett folkmord, stoppa massiva kränkningar av mänskliga rättigheter, till exempel etnisk rensning. Den nationella regeringen är fortfarande primärt ansvarig, men om den misslyckas i skyddet av sina medborgare har det internationella samfundet skyldighet att ingripa, förklarade Peter Wallensteen.
Han betonade att ingripandet inte bara handlar om militära interventioner. Det kan också röra sig om fredsbyggande insatser och riktade sanktioner.
– I ett fall som Liberia har det internationella samfundet lyckats väl, sade Peter Wallensteen. Där har det handlat både om militära insatser, medling och ett sätt att förhindra att diamanter och timmer kan användas för att finansiera kriget.

Den rapport som Gareth Evans och hans kommission presenterade försvann snabbt ur blickfånget i samband med 11 september 2001 och ”kriget mot terrorismen”. Men nu har R2P blivit en del i det reformarbete som pågår inom FN.

Payam Akhavan, folkrättsjurist med rötter i Iran, redogjorde för hur Juan Mendez, FN:s specielle rådgivare för förhindrande av folkmord, ska arbeta:

– Det är en balansgång mellan att hålla en synlig profil och att verka bakom kulisserna. Och att inte bli anklagad för att ropa ”Vargen kommer” i onödan samtidigt som det gäller att se illavarslande tendenser tidigt.
Payam Akhavan menade att i ett fall som Rwanda fanns signaler redan hösten 1990 och som förstärktes 1992 när rapporter om massakrer på tutsier kom.

– Det var inte information som saknades i fallet Rwanda, utan den politiska viljan att ingripa, betonade Payam Akhavan. Vi ska tänka på att det är lättare att ingripa tidigt och därför måste vi stärka en kultur av förebyggande arbete som förhindrar folkmord.

Darfur i västra Sudan är i dag i en situation där alla är överens om att fruktansvärda övergrepp pågår, även om det är omtvistat huruvida folkmord pågår.

– Tidigt 2003 kunde man skönja tendenserna till ökad etnisk spänning i Darfur, sade Payam Akhavan. Men det är viktigt att betona att frågan om hur folkmord ska kunna förutse och förhindras inte handlar om en exakt vetenskap.

Han pekade på Elfenbenskusten som ett land att i dag hålla ögonen på. Bakom den konflikt som pågått sedan 2002 finns idén om ”ivorité, där den som inte anses vara riktig ivorian utpekas som ”främling”.

Peter Wallensteen och Payam Akhavan.

Passiviteten inför ett folkmord kan få långtgående konsekvenser påpekade Peter Wallensteen:
– Händelserna i Rwanda 1994 hade en destabiliserande effekt på hela regionen och ledde fram till fortsatta konflikter i Centralafrika.
De förödande krigen i Demokratiska republiken Kongo, där uppskattningsvis tre miljoner människor dött, har sin upprinnelse i 1994 års folkmord i Rwanda.

Louise Arbour såg med viss förhoppning på framtiden och menade att FN:s toppmöte i höstas hade fått världens ledare att ställa upp bakom tanken att det finns en skyldighet att skydda.

Men i vilken utsträckning det innebär att det internationella samfundet kommer att ingripa eller om det kommer att missbrukas är omöjligt att idag veta. Men hon var övertygad om att den tid är förbi då statssuveräniteten kunde användas som skydd för allvarliga kränkningar av medborgarna och menade att vi kan skönja en ny rättslig världsordning.

– Jag tror att vi snart måste ställa oss frågan varför vi sätter säkerhet före utveckling, påpekade Louise Arbour. Som Kofi Annan har sagt: Vi kan inte nå säkerhet utan utveckling, vi kan inte nå utveckling utan säkerhet och ingetdera kan nås utan mänskliga rättigheter.

Och hon pekade på det faktum att över en halv miljon kvinnor dör varje år i samband med graviditet och förlossningar, att 30 000 barn dör varje dag av sjukdomar och att aids skördar tre miljoner liv varje år utan att världen ingriper. Av de 25 miljoner människor som är smittade av hiv och bor söder om Sahara är det bara fyra procent som har tillgång till medicin, påpekade Louise Arbour.

Hennes slutsats var att ansvaret också måste omfatta ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Samtidigt som hon betonade att mänskliga rättigheter inte är någon lyx som kan ges till medborgarna efter att vägar, skolor och hälsovård har byggts upp.

Text och bild: Ulf B Andersson

reportage | 2006-03-11