Tsunamin kan stärka ett hotat FN

Reportage | 2005-03-08
Även publicerad i AmnestyPress #1/2005

Åsidosättandet i Irak, passiviteten inför massdöden i Darfur, motviljan från USA och en allvarlig korruptionsskandal visar på stora problem för FN. Amnesty Press har talat med Jan Eliasson, som i höst blir ordförande för FNs generalförsamling. Han hoppas att den vilja till samling som visats efter tsunamin kan visa vägen framåt.

Världen står inför svåra utmaningar, som massmorden i Darfur, den fortsatta oron i Irak och övriga Mellanöstern och hjälparbetet efter tsunamins härjningar kring Indiska oceanen. Flera stater, bland dem USA, har spjärnat emot att FN får en ledande roll i försöken att lösa dessa kriser.

Samtidigt närmar sig FNs 60-årsjubileum till hösten, då världens ledare samlas under Jan Eliassons ordförandeskap för att försöka enas om ett antal reformer av både FN-systemet och världspolitiken. FN ska göras mer representativt och effektivt och de så kallade millenniemålen, antagna för fem år sedan, ska utvärderas. Viktigast bland dessa är satsningen på att halvera världsfattigdomen till år 2015.

Jan Eliasson, som varit chef för FNs katastrofhjälp, FN-medlare i Iran-Irakkriget och haft så gott som alla topposter inom svensk diplomati, inskärper hur viktigt det är för världen att lyckas stärka FN.

– Hoten är globala – då måste lösningarna också vara det, säger han på telefon från Washington, där han ännu några månader är svensk ambassadör innan han som förste svensk tar över ordförandeklubban i FN.

Darfur är för honom den mest centrala frågan i dag – inget har skapat
sådan besvikelse i det internationella samarbetet som de upprepade misslyckandena att stoppa folkmord och andra massakrer.

– Efter massmorden i Kambodja (1975–1978) trodde jag i min naivitet att det aldrig mer skulle ske. När kalla krigets låsningar försvann och världen ändå tillät folkmordet i Rwanda och massakrerna i Bosnien att ske var det en skam, säger han.

Hans modell är att få säkerhetsrådet att reagera tidigt. När det gäller Darfur misslyckades det – det tog månader av hårt kampanjarbete från en rad frivilligorganisationer innan frågan ens diskuterades i rådet.

– Lösningen ligger i tidigt handlande – men det finns en benägenhet hos några av de permanenta medlemmarna i säkerhetsrådet att vara mycket känsliga för ingrepp i staters suveränitet, säger Jan Eliasson.

Avvägningen om när FN ska få ingripa i en stats inre angelägenheter är kontroversiell. En »högnivåpanel«, ledd av Thailands tidigare premiärminister Anand Panyarachun, lade nyligen på generalsekreterare Kofi Annans uppdrag fram en rapport med 101 förslag till hur FNs arbete ska kunna förbättras. Några av dessa förslag kommer att läggas fram av Kofi Annan för toppmötet i höst. Rapporten föreslår bland annat regler för när omvärlden får ingripa mot massmord i länder där regeringen inte tar ansvar för att skydda befolkningen. Ramarna föreslås bli snäva för att inte FN-stadgans förbud mot att använda militärt våld ska urholkas (se faktaruta).

I Irak ingrep USA med koalitionspartner utan att i stort sett något av panelens krav för intervention var uppfyllt. Jan Eliasson konstaterar att Saddam Hussein begick en hel rad oerhörda grymheter mot både den egna befolkningen och grannfolken. Ändå kunde inte omvärlden hitta en enig linje mot honom.

– Det var ett misslyckande för FN och säkerhetsrådet som det tagit tid att hämta sig ifrån, säger han.

Jan Eliasson anser dock att parallellen mellan situationerna i Irak, där USA med flera agerat unilateralt, och Afghanistan, där FN hela tiden varit djupt engagerat och en rad länder delat ansvaret, är lärorik. Den visar också USA på fördelarna med multilateralt agerande, (det vill säga samverkan inom FN-systemet), anser Eliasson.

– FN är enligt opinionsundersökningar mycket populärt i USA. Men en supermakt har möjlighet att behålla kontrollen själv och skapa koalitioner av villiga när man vill agera. Jag hoppas dock att även USA ska se skillnaderna mellan Irak, där landet får bära bördan till stor del ensamt, och Afghanistan, där många fler, bland annat Sverige, är med, säger han.

Denna avvägning mellan multilateralt och unilateralt agerande kommer dock att fortsätta vara en svår fråga mellan Europa och USA.

– Vi i Europa är präglade av vår historia av krig och ser att lösningen inte är maktmedel utan samarbete, sade han.

En del av lösningen på FNs pressade situation ligger i att FN-vännerna bland medlemsländerna och i det internationella civilsamhället övertygar de tveksamma medlemmarna. Men det behövs också reformer av FNs funktionssätt. Trots att FN får mycket lite resurser från medlemsländerna, används en hel del av dem fel. Stela regler hindrar generalsekreteraren att styra organisationen effektivt och utse de mest kompetenta medarbetarna. Kofi Annan har inlett ett arbete för att förändra detta och bland annat bytt ut ett antal toppchefer de senaste månaderna.

Men FNs viktigaste organ måste samtidigt bli mer representativt för hur världen ser ut i dag. Här är säkerhetsrådet en nyckel. De fattiga länderna är i dag i majoritet bland medlemmarna, men säkerhetsrådet domineras av de fem segrarmakterna från andra världskriget. En lösning på detta är viktig, men samtidigt mycket svår. De fem vetostaterna kan inlägga veto mot alla förändringar de inte gillar. Den särskilda högnivåpanelen har lagt två förslag till hur säkerhetsrådet kan reformeras. De skulle båda ge bättre representativitet utan att öka antalet länder med vetorätt.

– Frågan om säkerhetsrådsreform är mycket svår. En väg framåt vore att skapa en vetofri kultur i rådet, säger Jan Eliasson.

Han syftar på ett arbetssätt där länderna enats om att vetot bara används i verkliga undantagsfall då vetolandets nationella säkerhet är berörd.

Den viktigaste faktorn för att genomföra förändringarna av FN-systemet är politisk vilja. Jan Eliasson ser – skenbart paradoxalt – att tsunamikatastrofen kan bidra till att uppamma denna vilja.

När flodvågskatastrofen drabbade världen agerade USAs ledning först med ryggmärgen. President Bush anslog en mindre summa för bistånd och deklarerade att USA skulle ta befälet över distributionen av biståndet i samarbete med bland annat Australien.

Utspelet slog dock tillbaka när omfattningen både av katastrofen och den vilja till bistånd den väckte världen runt stod klar. USA har sedan accepterat att FN leder hjälparbetet.

– Flera av mina amerikanska kollegor erkänner att hjälparbetet fungerar bättre om det görs multilateralt. Jag hoppas att det synsättet ska kunna överföras till de stora FN-processerna i höst, säger han.

Då skulle offren för tsunamin inte vara förgäves.

– Den har givit oss den mest handfasta påminnelsen om vad globaliseringen är: en jordbävning utanför östra Sumatra gör att ett stort antal svenskar dör. Det är en tung bekräftelse på att vi alla hör samman.

Text: Lars Truedson

----

Fem krav för intervention

Högnivåpanelen ställer upp fem krav på när världssamfundet kan ingripa utan tillåtelse från ett lands regering: situationen ska vara mycket allvarlig, med risk för massmord och etnisk rensning, att skydda hotade människor ska vara huvudsyftet med aktionen, intervention ska ske som sista utväg, insatserna ska stå i proportion till hotet och konsekvenserna av interventionen ska vägas mot nyttan av att stoppa massmordet.

Utöver dessa krav för legitimitet krävs också att en intervention ska vara legal. Detta kan uppfyllas antingen genom att den utgör självförsvar (en motivering som ska
tolkas snävt och inte ska kunna tillgripas för insatser långt från eget territorium) eller genom att vara beslutat i FNs säkerhetsråd.

Det finns länder, däribland Sverige, som är beredda att förespråka ingripanden för att stoppa massmord även om säkerhetsrådet skulle vara blockerat av ett veto.

Text: Lars Truedson

Reportage | 2005-03-08
Även publicerad i AmnestyPress #1/2005