Ska biståndet främja demokrati?

Reportage | 2005-12-01
Även publicerad i AmnestyPress #4/2005

Bara två av Sveriges 25 största biståndsländer är demokratier. Tio av dem är tvärtom diktaturer, enligt de bedömningar som organisationen Freedom House gör varje år.

Betyder det att svenskt bistånd göder diktaturer och bidrar till kränkningar?
Definitivt inte, svarar nästan alla inblandade. Men det är inget tvivel om att det är en svår fråga som diskuteras för lite.

Bistånd ges ofta i en svår miljö av kränkningar, korruption och bristande demokrati. Men samtidigt är det just där stödet bäst behövs. »Skulle vi bara ge till perfekta demokratier, får vi ge allt till Norge«, som fredsforskaren Svante Cornell lite tillspetsat uttrycker det. Vi måste acceptera att de länder som behöver bistånd sällan är demokratier – forskningen visar starkt samband mellan bristande demokrati och fattigdom.

Knappast någon inom biståndsvärlden vill helt avbryta biståndet till icke-demokratier, framför allt inte av humanitärt bistånd, men gränsdragningarna är svåra. Biståndsminister Carin Jämtin (s) konstaterar att det avgörande är färdriktningen – utvecklas landet i positiv riktning?

När situationen för demokrati och mänskliga rättigheter försämras ställs biståndsgivarna inför en valsituation. Ska biståndet få fortsätta som vanligt?

– Hjälper det om vi lämnar? Har vi mer inflytande om vi stannar kvar? Vi kan behålla framtida värdefulla kontakter om vi ger fortsatt bistånd, men om vi samarbetar med regimen kanske vi försenar demokratiutvecklingen. Det är en svår avvägning, säger biståndsminister Carin Jämtin.

De inblandade försöker resonera sig fram till vad som ger bäst utfall för befolkningen – att dra ner på biståndet eller öka det, att gå från budgetstöd (se faktaruta) till mer styrt bistånd eller kanske helt överge det bilaterala biståndet och bara ge humanitärt bistånd genom olika FN-organ och stöd till det civila samhället via svenska enskilda organisationer.

Problemet är, som en källa inom Sida suckar; att beslutet nästan alltid blir att stanna kvar. Det finns några enstaka exempel på när så gott som allt statligt svenskt utvecklingsbistånd dragits in. Zimbabwe och Eritrea är de senaste exemplen.
Samtidigt finns det gott om exempel på svenska biståndsländer där situationen för demokrati och mänskliga rättigheter försämrats men biståndet bestått. Uganda invaderade och plundrade i slutet av 1990-talet grannlandet Demokratiska republiken Kongo två gånger – och först 2003 drogs de ugandiska trupperna tillbaka – utan att det stora biståndet till landet påverkades nämnvärt.

I Vietnam och Laos har reformförhoppningarna från början av 1990-talet inte infriats, men biståndet fortsatt. Länder som Etiopien, Moçambique och Tanzania har i decennier stadigt hört till de länder som fått mest svenskt bistånd, även när kränkningarna av mänskliga rättigheter ökat i länderna. Just nu är dock nya biståndsavtal med Etiopien frysta efter skotten mot demonstranter i protesterna efter valen den 15 maj.

Mänskliga rättigheter och demokrati har fått ökad betydelse i biståndet jämfört med tidigare. I dag ges betydande bistånd för att stärka demokrati och mänskliga rättigheter, vilket inte skedde tidigare. Men det har bara marginellt påverkat urvalet av mottagarländer. Sverige har, påpekar till exempel Svante Cornell, ett historiskt arv av stort bistånd till socialistiska enpartistater. Och listan över mottagarländer har varit mycket stabil genom åren.

För 25 år sedan var de tre största svenska biståndsmottagarna hårda diktaturer, med Vietnam i topp. Men 1980 var det faktiskt fler demokratier, om vi använder »fria« i klassificeringen hos Freedom House, bland de 25 största mottagarna. Då var det tre länder, jämfört med två i dag. Även om det ska påpekas att de länder som har de största bristerna inte längre ligger i topp, utan längre ner på listan. Detta avspeglar både en utveckling i världen i stort och en förändring av den svenska biståndspolitiken.

Carin Jämtin erkänner att listan över mottagarländer varit »rätt statisk genom åren«.
– Sverige har alldeles för svårt att lämna ett land. Det är inte ett problem bara ur människorättsperspektiv, säger hon.

Riksdagsledamoten Birgitta Ohlsson (fp), som sitter i biståndsmyndigheten Sidas styrelse, anser att svenskt bistånd har ett antal »gullegrisländer«. De får mycket bistånd, inte för att de är bra på att ta emot bistånd eller goda demokratier, utan för att de funnits med länge och åtminstone tidigare sågs som ideologiskt närstående, som Tanzania, Vietnam och Etiopien.

– Vi vill fasa ut de klara enpartistaterna från det bilaterala svenska utvecklingsbiståndet snarast, säger hon.

I folkpartiets partimotion om biståndsfrågor anges att detta ska gälla Vietnam, Laos samt Eritrea, men det svenska statliga biståndet till Eritrea är redan avbrutet. I motionen föreslås också ett system för hur ett biståndslands brott mot demokrati och mänskliga rättigheter ska hanteras. Först ska samråd inledas. Om det inom 60 dagar inte får effekt, ska biståndet frysas. Om det inte hjälper ska samråd fortsätta i 200 dagar innan biståndet kan slopas.

Innebär detta inte en risk att man sätter principen före praktiken och lämnar befolkningen i sticket?

– Nej, men jag kan medge att det är en konflikt med partnerskapstanken. Jag får erkänna att jag är lite gammaldags i detta fall, säger Birgitta Ohlsson.
Partnerskapstanken, som innebär att biståndet ska vara ett samarbete mellan givare och mottagare och inte en ensidig gåva, har blivit allt mer dominerande i biståndet under senare år. Men den principen riskerar att komma i konflikt med krav på att biståndet ska användas för att stärka demokrati och mänskliga rättigheter.

Kopplat till ökad betoning av partnerskap är också inriktningen att öka det så kallade budgetstödet, det vill säga stora biståndssummor som går direkt till statsbudgeten i mottagarlandet. Om de lokala politikerna inte får inflytande, minskar också deras ansvar. En ytterligare faktor som bidrar till budgetstödets ökning är att det är billigt att administrera. Det kräver ingen omfattande projekthantering.

Men många oroas över att givarlandets kontroll och insyn blir för liten med stort budgetstöd. Carin Jämtin hör inte till dem. Hon frågar mig varför budgetstöd skulle vara känsligare ur människorättssynpunkt än annat bistånd.

– Tvärtom har parlamentet i mottagarlandet större inflytande över budgetstödet än annat bistånd. Det är inte svårare att ha en dialog om budgetstöd och få kunskap om vart pengarna går än med sektorsstöd till exempelvis utbildningsdepartementet, säger hon.

Men, invänder till exempel Birgitta Ohlsson och Svante Cornell, det beror i hög grad på hur väl fungerande parlament länderna har och hur transparent budgetprocessen är i länderna. Carin Jämtin håller i och för sig med om det.

– Vietnam får inte budgetstöd, då en viss del av budgeten är hemlig. Men jag tycker det är större vinster än problem med budgetstöd. Det är en felaktig bild att det är pengar in i ett svart hål, säger hon.

De flesta i biståndsbranschen gör nog ändå bedömningen att ett land som får budgetstöd ska ha mer utvecklat demokratiskt system än ett genomsnittligt biståndsland. Bland de elva länder som får svenskt budgetstöd finns bara ett som Freedom House klassar som »fritt«, det vill säga demokratiskt. Det är Mali.
Ett, Rwanda, anses ofritt, medan de övriga nio ligger däremellan. Bland dessa finns Etiopien, Uganda och Burkina Faso.

Att ge ett lands regering förtroendet att hantera stora biståndssummor innebär någon form av godkännandestämpel. Det ger en signal som mottagarländerna ofta passar på att utnyttja, till exempel i den inrikespolitiska debatten.

På samma sätt signalerar minskat eller stoppat bistånd något annat.
– Det är en metod vi kan använda för att göra en markering, men om det leder till att miljoner svälter ihjäl, då är det uteslutet, säger Carin Jämtin.

Thomas Hammarberg, chef för Palmecentret och blivande människorättskommissionär i Europarådet, vill komma ifrån diskussionen om vilka länder som ska få bistånd. Det är inte det avgörande.

– Om vi vill främja de mänskliga rättigheterna så är det ingen bra metod att utesluta stöd till människor i just de länder där rättigheterna kränks. Däremot är det viktigt att vi mycket noga prövar hur stödet utformas och vem i landet som får del av det, säger han och förespråkar stöd till rättsväsende och människorättsorganisationer i utsatta länder.

Svante Cornell, som driver Centrum för sidenvägsstudier vid Uppsala universitet, betonar också biståndet till rättsväsendet, en viktig byggsten i demokratiseringen av ett land. Men det är en svår uppgift.

– Det är lättare att bygga upp ett rättsväsende än en demokrati. Men i de ex-kommunistiska länderna är domstolar och polisväsende genomkorrumperade. Om vi stöder Uzbekistans rättssystem kanske det blir bättre på 15 års sikt, men under tiden riskerar vi att vår utbildning används för att begå brott mot befolkningen. Men utan reformer av rättsväsendet, blir det ingen positiv utveckling, säger han.

Erik Lysén på Lutherhjälpen/Svenska kyrkan tycker att frågor om mänskliga rättigheter i biståndet diskuteras för lite. Han menar att framförallt besluten att ge budgetstöd kräver en bedömning av landet som helhet, både förmågan att använda bistånd effektivt och graden av demokrati.

– Det kräver en genomlysning som inte riktigt skett. Burkina Faso, som fått 90 miljoner kronor i budgetstöd de två senaste åren, har nog skött fattigdomsbekämpningen, men inte tagit itu med MR-övergreppen i landet, säger han.

Han anser även att solidaritetsrörelserna och kyrkorna inte heller är utan skuld i denna fråga. De har krävt skuldavskrivningar, som i praktiken fungerar som budgetstöd, utan att diskutera krav på demokratisering och respekt för mänskliga rättigheter.

– Biståndsgivarna måste tydligare redovisa varför de fattar olika beslut. Då går de att diskutera. Annars lämnar vi fältet öppet för dem som rackar ner på bistånd i allmänhet, Erik Lysén.

Text: Lars Truedson

RangordningLandFH-index 2004Svenskt bistånd 2004 i
milj SEK
Typ av bistånd – om inget sägs dominerar utvecklingsbiståndet

1Tanzania4:3 PF__615

2Moçambique3:4 PF__499

3__Afghanistan5:6 NF409

4Etiopien5:5 PF__373

5Uganda5:4 PF__314

6Nicaragua3:3 PF__302

7__Serbien & Montenegro_3:2 F_290

8__Palestinska områdena 5:6 NF290

9Bosnien-Hercegovina4:3 PF__250

10Kenya3:3 PF__220

11Bolivia3:3 PF__213

12Honduras3:3 PF__203

13__Vietnam7:6 NF197

14Bangladesh4:4 PF__196

15Sudan7:7 NF195Nästan bara humanitärt

16Zambia4:4 PF__193

17__Sydafrika_1:2 F_188

18Dem.Rep.Kongo 6:6 NF171Nästan bara humanitärt

19Sri Lanka3:3 PF__169

20__Kambodja6:5 NF166

21__Laos7:6 NF163

22Irak7:5 NF157Både humanitärt och utvecklingsbistånd

23__Kina7:6 NF134

24Angola6:5 NF127Mest humanitärt

25Guatemala4:4 PF__118

Tabellen visar de 25 största svenska biståndsländerna 2004 och hur demokratiska (”fria”) de bedöms ha varit samma år enligt organisationen Freedom House index, som är det mest använda måttet i sådana sammanhang. FH bedömer i två kategorier: den första siffran betecknar politiska rättigheter, den andra medborgerliga friheter. Högsta betyg är 1:1, vilket till exempel Sverige har. Lägsta betyg är 7:7. ”F” betecknar väl etablerade demokratier (fria länder), PF står för delvis fria och NF för icke fria länder, det vill säga diktaturer.

Fotnot: Amnesty International gör inga rankningar av länder, i motsats till organisationer som Reportrar utan gränser som varje år publicerar en lista över yttrandefriheten i världen.
Freedom House är en privat stiftelse i USA som grundades av bland andra Eleanor Roosevelt för 60 år sedan. Stiftelsens klassificering av länder som fria och ofria brukar användas som en mätare av respekten för grundläggande demokratiska rättigheter i världens länder. Som i alla mätningar går det att hitta invändningar, men Freedom Houses klassificeringar är de mest använda i dessa sammanhang.

Fakta – olika sätt att ge bistånd

Humanitärt bistånd – också kallat katastrofbistånd – ges för att hålla människor i en mycket utsatt situation vid liv. Det kan handla om mat till svältande eller tält till jordbävningsdrabbade.

Utvecklingsbistånd är mer långsiktigt. Det handlar om att bygga upp ett lands möjligheter att fungera bra – allt från rättsväsende till vägnät och näringsliv.
Det finns olika sätt att ge utvecklingsbistånd som bland annat skiljer sig åt i hur mycket givaren lägger sig i hur pengarna används. I ena änden av skalan finns projekt där givaren styr i detalj, i andra änden finns budgetstöd där givarlandet ger en större summa pengar till finansdepartementet i mottagarlandet som sedan bestämmer hur det ska användas med samma frihet som när de använder egna skattepengar.

Dessutom kan biståndet – både humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd – ges via olika kanaler.

Det finns framförallt tre modeller:
bilateralt stöd där givarlandets regering eller biståndsmyndighet ger till någon del av staten i mottagarlandet, multilateralt stöd där givarlandet ger pengar till exempelvis ett FN-organ som sedan genomför biståndsprojektet eller bistånd via enskilda organisationer, där biståndsprojekten genomförs av frivilligorganisationer, ofta som ett samarbete mellan en organisation i givarlandet och en annan i mottagarlandet.

Reportage | 2005-12-01
Även publicerad i AmnestyPress #4/2005